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La Justicia declaró inconstitucional la ordenanza municipal N° 5546

El Superior Tribunal de Justicia, en pleno y por unanimidad, declaró la inconstitucionalidad de la ordenanza 5546/16 de la Municipalidad de Santa Rosa, al rechazar el planteo efectuado por ella respecto del artículo 14 de la Carta Orgánica del Banco de La Pampa.
 
La resolución del presidente Hugo Oscar Díaz y los ministros Elena Victoria Fresco, Fabricio Ildebrando Luis Losi, José Roberto Sappa y Eduardo Fernández Mendía, fue adoptada en el marco de la acción de inconstitucionalidad planteada por el BLP contra la ordenanza municipal por considerarla contraria a la Constitución provincial y a la ley 1949 (Carta Orgánica del Banco de La Pampa). Uno de sus fundamentos fue que “la exclusividad del Banco de La Pampa como agente financiero de los municipios en modo alguno puso en peligro la autonomía municipal, sino que constituyó una limitación razonable de las declaraciones y derechos constitucionales que garantizan la subsistencia del régimen municipal”.
 
El banco argumentó que ese texto invadió materia privativa de los poderes Ejecutivo y Legislativo; en tanto la comuna defendió su validez aduciendo que fue dictada en el marco de competencias constitucionales.
 
El Superior Tribunal, al fundar su postura, dijo –entre otras cosas– que la Municipalidad debió instar la declaración de inconstitucionalidad antes de aprobar la ordenanza, que la autonomía comunal tiene límites y que, en este caso específico, la Constitución provincial le reconoce a la Cámara de Diputados un poder normativo sobre la materia objeto del litigio.
 
La cuestión central fue dilucidar si la materia que había sido regulada con la ordenanza 5546/16 pertenecía enteramente a la competencia del Banco de La Pampa, en su carácter de agente financiero provincial o si, en cambio, el municipio tiene autonomía municipal para excluir la competencia provincial y por ello la ordenanza municipal resultaba válida.
 
La entidad actora, como argumento basal, expuso que la ordenanza que impugnó era contraria a los artículos 1 y 68, inciso 19, de la Constitución provincial, y del artículo 14 de la ley 1949. El ente municipal, por su parte, defendió la validez constitucional de la ordenanza y planteó, asimismo, la inconstitucionalidad de la ley.
 
“Lo hasta aquí considerado, lleva a una primera conclusión, la improcedencia del planteo de inconstitucionalidad, dado que si la Municipalidad de Santa Rosa consideró la vulneración de su autonomía municipal, debió instar la declaración de inconstitucionalidad de la ley 1949 y del artículo 14 de la carta orgánica del BLP de modo preliminar a la sanción de la ordenanza cuya legitimidad ahora defiende”, dijo el STJ.
 
“Al respecto, cabe señalar que el Estado, en sus distintos estamentos –nacional, provincial y municipal– está sujeto a la ley, es decir, sometido al estado de Derecho que implica el respeto del ordenamiento jurídico y los principios republicanos, circunstancia que determina que si bien tiene potestad para dictar la ley, carece de facultad para apartarse de ella cuando discrecionalmente quiera (…) Obrar de otro modo, implicaría habilitar al municipio a no aplicar a su entera discreción normas jurídicas de alcance general dictadas por la legislatura provincial en el ámbito de su competencia”, agregó.
 
“Es sabido que las leyes no son inmodificables y que nadie tiene derechos irrevocablemente adquiridos a su mantenimiento, pero cuando pretende apartarse de sus disposiciones o determinar su inaplicación debe ser declarada su inconstitucionalidad previamente”, indicaron los ministros.
 
¿Constitucional o no?
 
Resuelta esa cuestión, el STJ analizó la pretensión del BLP, que era la de dilucidar si la ordenanza 5546/2016 era inconstitucional por haber transgredido los límites de materia que es propia de la competencia provincial.
 
La referida ordenanza efectuó “una doble autorización”, expresó el STJ. Por un lado, le reconoció al Departamento Ejecutivo la facultad para “realizar aperturas de cuentas corrientes o cajas de ahorro en cualquier entidad financiera regida por la ley 21.526 (Ley de Entidades Financieras), dando prioridad al Banco de La Pampa, al Banco de la Nación Argentina, al Banco Hipotecario SA y al Banco Credicoop Coop. Ltdo”.
 
Por otro, autorizaba al Departamento Ejecutivo “a efectuar colocaciones de fondos disponibles en inversiones que tengan por fin primordial el mantenimiento del poder adquisitivo de los recursos”; estableciendo que “los fondos a que se refiere el artículo anterior podrán canalizarse a través de cualquier entidad financiera regida por la ley 21.526 en las cuales el municipio tenga cuenta habilitada”; y también a “reglamentar la aplicación del artículo 5° previendo que en colocaciones de inversiones a plazo fijo se deberá priorizar” a las cuatro entidades mencionadas, y en ese orden.
 
“La Constitución provincial –en consonancia con la cláusula federal establecida en el artículo 123 de la Constitución nacional– asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional. Ahora bien, ¿significa ello que los municipios estén exentos de límites? La respuesta es no. Ese grado de autonomía municipal no significa equivalencia jerárquica con la provincia, sino que su desarrollo debe ser coordinado con la distribución de competencias y atribuciones establecidas tanto en la Constitución nacional como en la provincial (…) Esto es, no pueden los municipios exceder ámbitos en los que se desenvuelven poderes análogos a los de la autonomía provincial y de la Nación, siendo necesaria la coordinación de los ordenamientos normativos”, sostuvieron los cinco ministros.
 
“Es por ello, que aun después de la reforma constitucional de 1994, no es posible plantear la autonomía de los municipios en términos absolutos, pues el régimen municipal mantiene su dependencia de lo que establezcan las constituciones provinciales y, en su caso, las leyes orgánicas que dicten las legislaturas locales”, acotaron.
 
“Con base en lo que antecede, cabe señalar que las atribuciones de los municipios están determinadas por el ámbito de los distintos incisos del artículo 123, más las que resulten menester para poner en ejercicio a éstas y a las que hacen a su organización y funcionamiento (…) Lo hasta aquí considerado permite establecer que las atribuciones de los municipios tienen una dimensión material determinada por la propia Constitución provincial y que regla su competencia en atención a la seguridad, planificación de desarrollo urbano, salubridad, higiene y moralidad; y ejercer cualquier otra función o atribución de interés municipal que no esté prohibida por la Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado”, puntualizó el tribunal.
 
Poder normativo de Diputados.
 
Más adelante, el STJ indicó que “en ese orden de razonamiento, la Constitución provincial ha reconocido a la Cámara de Diputados un poder normativo sobre la materia objeto de este litigio judicial al disponer que es atribución de ese poder constituido la de ‘fijar divisiones territoriales para la mejor administración, reglando la forma de descentralizar la misma; crear centros urbanos y dictar la ley orgánica de municipalidades, a las que podrá acordar subsidios cuando sus rentas no alcancen a cubrir sus gastos...’ y la de ‘crear y suprimir bancos oficiales y legislar sobre el régimen crediticio bancario’. Por ello, lo dispuesto en el artículo 14 de la carta orgánica del Banco de La Pampa, aprobada mediante la ley 1949, resulta congruente con la atribución legislativa reconocida a la Cámara de Diputados y que todo municipio debe considerar en cuanto dispone que ‘el Banco de La Pampa es el agente financiero del Estado Provincial, organismos descentralizados y autárquicos, municipalidades y comisiones de fomento de la Provincia de La Pampa y la caja obligada para el ingreso de las rentas fiscales y de los dineros, títulos y depósitos de todas las reparticiones oficiales; lo es también de los depósitos judiciales’”, enfatizó el STJ.
 
“No se advierte en modo alguno que esa disposición legal implique una intervención provincial en materias propias del municipio que constituya un menosprecio de la autonomía que la Constitución reconoce expresamente a los municipios”, agregó.
 
“Con base en lo precedentemente considerado, una primera línea de reflexión lleva a considerar que lo dispuesto en el artículo 2 –y su consecuente artículo 3– de la ordenanza 5546 (en cuanto autoriza la apertura de cajas de ahorro y cuentas corrientes) resulta contraria a la Constitución provincial y a la ley 1949, que aprobó la carta orgánica del BLP, al que instituyó como agente financiero provincial, por no ser materia privativa de los municipios en el sentido de excluir toda competencia normativa provincial”, dijo el máximo tribunal de La Pampa.
 
“La descalificación constitucional se funda en que el constituyente provincial ha atribuido a la Cámara de Diputados competencia material para legislar sobre la creación y supresión de banco oficiales –indicó–. En el caso, la ordenanza impugnada al facultar al Departamento Ejecutivo para ‘realizar aperturas de cuentas corrientes o cajas de ahorro en cualquier entidad financiera regida por la ley 21.526’, cancela la aplicabilidad de la normativa provincial, alterando, de ese modo, el contenido esencial de las normas constitucionales que reconocen en la Cámara de Diputados la competencia para reglamentar la materia económica financiera de la provincia y que ha reconocido en el Banco de la Pampa la condición de agente financiero provincial; por ello deviene en inconstitucional”.
 
Norma de mayor o menor jerarquía.
 
“Igual razonamiento corresponde hacer respecto de los artículos 4, 5 y 6 de la ordenanza, pues también contraría el artículo14 de la Carta Orgánica del Banco de La Pampa –manifestó el Superior Tribunal– (…) En efecto, el Poder Ejecutivo, en el mensaje de elevación a la Cámara de Diputados del proyecto de ley de adecuación de la Carta Orgánica del Banco de La Pampa, expresamente refiere que se otorga mayor amplitud al carácter de agente financiero de la entidad”.
 
“Durante el debate parlamentario –recordó– la mayor discusión, entre diputados oficialistas y opositores, estuvo dada en la finalidad del organismo, discutiéndose si la transformación en sociedad de economía mixta opacaba el carácter de banco de fomento, pero nunca se puso en discusión el texto del artículo 14 (…) Conforme al diario de sesiones del 20 de septiembre de 2001, la aprobación por mayoría estuvo referida a los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 21 de la ley 1949, en tanto hubo unanimidad en el resto del articulado”.
 
“El consenso legislativo, que confirmaba y ampliaba el sentido otorgado al concepto que traía desde la fundación del ente, permite inferir que las palabras y las finalidades de la ley –estándares interpretativos del artículo 2 del Código Civil y Comercial– coinciden en otorgar al banco el privilegio de ser el ‘agente financiero’ de las municipalidades pampeanas”, añade la resolución.
 
En el tramo final de ella, el STJ sostuvo que “en este test de constitucionalidad, entre la norma de mayor jerarquía (ley 1949) y la norma de menor jerarquía (ordenanza municipal 5546/16) se evidencia claramente que la norma menor avanza sobre una materia que el legislador pampeano reservó para el conjunto de la provincia, al asegurar al banco provincial la posibilidad de gestionar los excedentes financieros de los municipios –entre otros organismos–. El municipalismo supone al federalismo y por ello las autonomías municipales no pueden desbordarse, poniendo en peligro la conformación de la provincia misma”.
 
“Con el dictado de la ordenanza bajo análisis, la Municipalidad de Santa Rosa se ha desbordado en los límites de su competencia, mediante el dictado de un acto normativo de sustancia legislativa que avanza sobre otra norma jurídica de mayor jerarquía que durante décadas rigió en nuestra provincia sin tachas de inconstitucionalidad y permitió la consolidación de una entidad bancaria que atraviesa todo el territorio pampeano”, dice el texto.
 
“La exclusividad del BLP como agente financiero de los municipios en modo alguno puso en peligro la autonomía municipal, sino que constituyó una limitación razonable de las declaraciones y derechos constitucionales que garantizan la subsistencia del régimen municipal”, añadió.
 
Una referencia a Rosatti.
 
En el tramo final de la resolución, los ministros manifestaron “lo expuesto ha llevado a considerar, en el caso en examen, y de modo puntual, la descalificación jurídica de la ordenanza; pero ello no habilita de ningún modo que sea este mismo Superior Tribunal de Justicia el órgano que plantee o proponga cuál debe ser el remedio frente a lo que considera una vulneración jurídica”.
 
Indicaron que “es por ello que no se es partidario del criterio de que sea este órgano judicial el que asigne la delimitación de los alcances y contenido de la autonomía municipal, sino que deben ser aquellos órganos políticos locales los que se ocupen de hacerlo”, remitiéndose a lo dicho por el actual ministro de la Corte Suprema, Horacio Rosatti, al referirse a la realidad institucional de los municipios en la Argentina.
 
Por su parte, Fernández Mendía amplió por su cuenta los considerandos de la resolución, expresando que “el contenido de la ordenanza resulta a todas luces irrazonable, por no cumplimentar las exigencias de adecuación, necesidad y razonabilidad o proporcionalidad en el que tanto han insistido doctrina y jurisprudencia. En tal sentido, no existe argumento lógico político o jurídico que justifique el apartamiento súbito de la legislación en esta ordenanza en orden a la continuidad normativa que tuvo por años. Tampoco surge con nitidez la necesidad que amerite el cambio inopinado que lo justifique argumentalmente; y finalmente dentro de la razonabilidad se advierte la inexistencia de un balance adecuado de los beneficios y costos de la modificación realizada, decidida incluso con un acotado margen de consenso legislativo y político”.
 
Concluyó diciendo que “estas reflexiones que anteceden persuaden acerca de la necesaria respetabilidad republicana por la división de poderes, de la legislación bancaria oficial provincial y su permanente y publica interpretación y aplicación por los poderes públicos de La Pampa, incluido en ellos, los municipios, los cuales mientras carezcan de Banco Municipal, en principio, el Banco de La Pampa, por imperio legal es su banco oficial para todas las operaciones con arreglo a la  normativa vigente”.

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